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致力公共私营合作制在我国的实践研究 探寻其行政法难题的破解路径——访我院国家社科基金项目获得者袁文峰

2016年06月24日 12时00分00秒浏览次数:1506设置

随着社会发展与经济建设的不断深入,民众期望政府有更多的作为,行政事务的领域涵盖到生老病死、衣食住行等各个环节。公共私营合作制(Public-Private-Partnership,简称PPP)应运而生。各国政府在基础设施及公共服务领域等多个方面,通过PPP机制与私人结成伙伴关系履行职能,以确保社会公众得到更高质量的公共工程和公共服务的有效供给。

公共私营合作制引发的法律现象引起政法系袁文峰博士的高度关注。一直从事行政法教学与研究的他,在多年研究的基础上,以“公共私营合作制在我国的实践及其行政法难题研究”为题成功申报国家社科基金项目。近期,我们采访了袁博士。

  公共私营合作制与我们日常生活息息相关

采访中,袁文峰博士谈到,公共私营合作制与我们日常的学习、工作、生活息息相关,不但涉及交通、电信、电力、自来水等公用事业领域,而且还涉及传统行政的治安、税务等多个方面。他以车辆相关问题为例,向我们浅显地解释了什么是PPP。比如,交警部门委托某私人企业作为检测车辆性能的定点单位一事中,交警作为公共权力部门与定点检测车辆性能的私人企业之间的合作就属于公私合作模式的范畴。

为了让我们更好地理解PPP,袁博士用PPP视角为我们分析了“阳市老君山景区推出李姓游客免门票”的案例。2012428日,洛阳市老君山景区推出的一个新规定:中外所有李姓游客凭有效证件2012年可免费游览。针对这个事件,引起不少争议,有网友就认为这是一种姓氏歧视和文化歧视,是对公共资源的随意处理以及对公共权益的肆意侵犯。袁博士说:“风景名胜区的属性只能是公共旅游资源,实务界有人表示对部分游客免票或半价优惠不属于价格调整听证程序调整的范围,经营者享有‘自主制定市场调节的价格’的权利,对特定群体优惠不属于违法设定法律意义上的特殊群体,事属景区的经营自主权,对特定游客群自降门票或免门票不违法。”

面对这道PPP难题,袁博士提出存在三种分析李姓免门票行为的思维进路:一是以部门法的法条规定解释免门票行为的合法性问题;二是从宪法进路,思考基本权第三人效力问题以及如何衡量营业自由权和平等权问题;三则是从PPP模式角度,分析免门票行为与行政任务的关联性,最后得出“老君山公司享有自主经营权、法律法规对景区分类有逐步明确的趋势以及公民文化权在系列立法中依然缺位”等结论。

袁博士告诉我们,在实施PPP模式的过程中,由于司法在理论方面准备与储备不足,新生事物导致行政法难题的不断出现。如,2003年以来,广州、北京、上海、昆明、桂林、武汉和南昌等多地都出现了交警奖励私人拍摄交通违章活动;2009年,成都、上海等地出现了私家车非法营运的暗乘取证、暴力取证事件……他强调,面对PPP难题,我们要从PPP事件的合法性及其行为的性质、本质入作,辨析,公私之间责任的界限及其责任分配等一系列具体问题。

  PPP系统性研究进展顺利多角度探研收获丰盛

原来,PPP离我们如此之近。采访中,我们还了解到,PPP源自1979年英国撒切尔夫人政府推行的非国有化运动,与我国市场经济建设汇流,促进了我国政府采取多种方式与私人结成伙伴关系以履行部分行政职能,借助私人的人员、技术和能力实现行政的目标,达到提高效率、降低成本的目的。袁博士力求在课题研究中,探讨PPP的合法性判断及界限、PPP的应用形态与实例、PPP中行为性质的判断(包括契约性质、公私合营企业事业行为的性质)、PPP中的行政责任及风险分担(含赔偿责任)、PPP争讼现况及应对PPP实践对行政法难题的挑战等。

    在现有有限的法律和零散的法规与规章的基础上,他进一步梳理、阐述建构行政合作法中的因素,即PPP主要涉及的三大规范——预算法、政府采购法和津贴法;法制建构的三阶段——作成决定阶段、实现决定的阶段、委托民间后的阶段;行政机关影响力确保条款——契约、公司契约、章程或其它方法、充分的信息权,以及PPP契约本身应具备的要素及契约存续问题。他认为,PPP实施过程中,公私双方必须遵守民主国原则、法治国原则、社会国原则、基本权利之保护、财政宪法的要求及法律保留原则,确定法定、事项范围、实现程度的三大界限,明晰履行责任、担保责任(主要透过管制措施)和承接责任(接管责任)等层级责任。

他还提出,应对PPP行政法难题的综合性方法是行政合作法的建构,建构中须摈弃目前零打碎敲的状态,当前除了须将PPP的原则和界限纳入行政合作法的内容外,另一不可或缺的部分是行政机关影响力确保条款及责任条款。

面对PPP课题,袁博士甘之如饴,潜心研究,多方探索,只为更好地解决公共私营合作制的实践问题。他表示这个项目将在2016年完成,以专著的形式结题。专著共分为六个部分,主要内容包括引论、公司合作容许性问题、合作行为判别、公私行为判别和公私合作案例、责任和立法问题。该著作预计为30万字,袁博士现已完成三分之二。我们相信他日后在这个课题的研究上必定有更大的收获。

  (李燕芬 黄宇娜陈敏华 陈文珊)